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美国损害全球环境治理报告
2020/10/21

  人类只有一个地球,人与自然是生命共同体。保护生态环境、推动可持续发展是各国共同责任。构建并执行公平合理、合作共赢的全球环境治理机制,才能全面、完整、高效、经济地实现可持续发展,实现我们想要的未来。为此,国际社会推动制定了系列多边环境条约,涉及应对气候变化、生物多样性治理、保护臭氧层、防治化学品污染等方方面面,为合作保护全球环境提供了基本法律框架和遵循。作为最先进的发达国家,美国在参与和遵守多边环境条约方面劣迹斑斑,极大地损害了全球环境治理的公平、效率和成效。

  一、退出气候变化《巴黎协定》

  《联合国气候变化框架公约》生效20多年来,在各方共同努力下,全球应对气候变化工作取得积极进展。为加强公约的实施,2011年底至2015年,包括美国在内的各国,通过艰难谈判,最终于2015年12月在法国巴黎达成了全面、均衡、有力度、有约束力的《巴黎协定》,成为全球气候治理新的里程碑。《巴黎协定》凝聚了国际社会合作加强应对气候变化挑战的最大共识,丰富和发展了以《联合国气候变化框架公约》为基础的国际气候治理体系,为2020年后全球合作应对气候变化指明了方向,是近年来多边主义重大成果中的“一颗璀璨明珠”。2016年11月,协定通过不到一年、开放签署刚满半年即满足生效条款要求,《巴黎协定》正式生效。

  美国是公约缔约方,也是推动《巴黎协定》达成和生效的重要一方。2014年至2016年,中美三次发表气候变化联合声明,声明的政治共识为《巴黎协定》的达成和生效奠定了重要基础。《巴黎协定》达成后,时任总统奥巴马批准美国加入《巴黎协定》。2016年二十国集团杭州峰会前夕,中美元首于9月3日共同向联合国秘书长交存《巴黎协定》批准文书,为《巴黎协定》的快速生效注入了动力。

  特朗普政府上台以来,颠覆逆转了奥巴马政府时期气候与环境友好型政策,开环境“倒车”,美应对气候变化立场出现重大倒退。上台前,特朗普就多次发表质疑气候科学言论,称全球变暖是骗局,频频营造气候变化怀疑论的政治氛围,公然挑战国际社会应对气候变化的共识。特朗普政府持续放松化石能源行业发展相关环境约束,这些约束涉及空气污染、油气勘探与开采、动植物及生态环境保护、水污染防治等诸多领域。2017年3月28日,特朗普政府签署“促进能源独立和经济增长”行政命令,提出为促进美能源自主独立、推动经济和就业增长,应全面评估、调整和废止美行政部门气候变化政策举措。根据《纽约时报》2020年7月的一项统计,特朗普政府执政以来,直接或以其他方式撤销了近70项重大环境政策,另外还有30多项处于撤销进行中。特朗普政府视《巴黎协定》为“眼中钉、肉中刺”,屡次指责《巴黎协定》使美商界处于不利地位,扬言退约,坚决拔刺。

  2017年6月1日,特朗普政府宣布美退出《巴黎协定》,停止实施其“国家自主贡献”,停止对绿色气候基金捐资等出资义务。2017年8月4日,美国国务院声明称,美国已于当日向联合国提交退出《巴黎协定》的意向性通知,表示美将在符合条件的第一时间向联合国秘书长发出书面退约通知,除非出现有利于美重新参加协定的适合情形。声明还试图重开《巴黎协定》谈判,称如若特朗普总统能够看到对美国及美国企业、工人、民众、纳税人更加有利的条款,美对重新参加《巴黎协定》仍持开放态度。

  2019年11月4日,美国国务卿蓬佩奥声明称,美已通知联合国,宣布正式启动退出《巴黎协定》。蓬还在声明中强调,美退约系因《巴黎协定》对美造成不公平的经济负担。按照《巴黎协定》退约条款规定,美将于2020年11月4日正式退出《巴黎协定》,成为迄今为止唯一退出《巴黎协定》的缔约方。

  特朗普政府悍然退出《巴黎协定》,是其奉行的“美国优先”、单边主义在气候变化领域的集中表现,充分显示出其对国际法和国际规则“合则用、不合则弃”的轻蔑态度,严重破坏全球气候治理与国际气候合作。

  一是削弱了国际合作应对气候变化的雄心和努力。美国是全球历史第一排放大国,当前第二排放大国,目前全球排放占比约为15%。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告指出,美是全球累积排放温室气体最多的国家,其1751年至2010年间能源和工业部门排放占全球27.9%。美人均碳排放也居高不下,2017年人均化石燃料排放二氧化碳14.6吨,是全球平均水平的3.3倍。美国的减排表现是影响全球气候治理成效的重要因素。美既不批准《京都议定书》,又退出《巴黎协定》,否认自身约束性量化减排义务,彻底游离于全球减排体系和安排之外,严重阻碍了全球减排、促进绿色低碳发展相关进程。

  二是加大全球气候治理领导力赤字。作为发达国家和全球排放大国,美国一直是全球气候治理的重要参与方,曾为《巴黎协定》达成发挥重要推动作用,其履约态度对发达国家具有重要导向和示范意义。美退出《巴黎协定》,将自身的减排责任推卸给其他国家,在《巴黎协定》履约问题上带了坏头,重创《巴黎协定》进程,为其后续实施及全球温控目标的实现产生不可预估的负面影响。

  三是为应对气候变化多边进程带来复杂因素。美虽反复声言退约并启动退约手续,但“将退未退”“形退实不退”的状态持续了相当长时间。这期间,持续搅局《巴黎协定》后续问题谈判,继续对《巴黎协定》下规则体系的建构施加负面影响。2018年联合国气候变化卡托维兹会议(COP24)期间,美无视全球绿色低碳发展趋势,举办化石能源技术推介边会,引发各方反感和非政府组织激烈抵制。在2017年以来的三届联合国气候变化大会上,美因谈判立场消极,多次被非政府组织投票授予带有批评性质的“化石奖”,且是“获奖”最多的国家,上榜次数占比1/5。

  美退出《巴黎协定》遭到国际社会的一致反对。各国领导人和国际组织纷纷表态,对特朗普政府退约决定表示遗憾和失望。 联合国秘书长、《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书、欧盟以及德国、法国、意大利、英国、墨西哥、加拿大、日本等均在特朗普政府宣布退约后第一时间通过发言人表态、发表声明、领导人致电等不同形式对美此举表示遗憾。

  针对美方宣称愿重新谈判美加入协定条件等说法,各方均强调,《巴黎协定》已获得广泛支持,不可重开谈判。与美悍然退约行径截然相反,国际社会皆重申切实履行《巴黎协定》、加强全球气候治理的坚定意愿。欧盟表示将加强与其他盟友合作,应对气候变化挑战。德国、法国和意大利发表联合声明,表示将尽快落实《巴黎协定》以及气候融资目标,努力帮助发展中国家,尤其是最不发达国家和受气候变化威胁最严重的国家,以实现减缓和适应相关目标。英国、墨西哥、澳大利亚、韩国等亦重申对《巴黎协定》的支持和承诺。联合国秘书长古特雷斯通过发言人表示,相信世界各国及商界将继续展示卓越的远见和领导力,致力于低碳和韧性经济增长。同时,美国内也发起了“我们坚持《巴黎协定》”运动,反对美退约呼声持续高涨。

  二、怠于履行国际义务

  善意履行条约义务是国际法的一项重要基本原则,国家对条约义务的切实履行是遵守和执行国际法规则的核心。在国际环境领域,美多维度、非善意履行其条约义务和国际承诺,践踏国际法和国际规则。

  (一)气候行动承诺落实不彰

  1、减排承诺履行缓慢。根据《联合国气候变化框架公约》规定,美国作为公约附件一国家,应当采取措施限制温室气体排放,率先履行减排义务。然而,自1992年10月批约以来,美排放量仍持续快速增长,且增长趋势保持了15年之久,直至2007年左右才达到排放峰值。2010年,美向公约秘书处通报,承诺到2020年将在2005年温室气体排放基础上全经济范围减排17%。但根据美最新温室气体清单报告,截至2018年底,美温室气体排放量比2005年仅下降10.2%,勉强完成其减排目标的60%。2015年,奥巴马政府提出新的气候行动目标,承诺到2025年要在2005年温室气体排放基础上排放下降26%-28%。特朗普政府已于2017年6月宣布拒不履行以上目标,擅自撕毁承诺。

  2、无视公约报告义务。根据《联合国气候变化框架公约》第十二条及缔约方大会决定的规定,作为发达国家缔约方,美应每两年提交一次应对气候变化的“双年报告”,每四年提交一次“国家信息通报”。美连续三年拒绝提交相关履约进展报告,使国际社会无法全面了解美国内应对气候变化行动和进展。自2018年起,美未能提交第三轮和第四轮“双年报告”以及第七轮“国家信息通报”,成为极少数未能履行信息报告义务的发达国家之一。美的上述举动再次为发达国家严格履行公约下义务树立了“坏榜样”,持续向全球气候治理注入“负能量”。

  (二)拒不兑现资金承诺

  资金支持是多边环境条约履约关键,也是广大发展中国家开展有效应对气候行动的重要条件。根据有关条约规定、“共同但有区别的责任”原则和历史责任,作为发达国家,美国有义务向发展中国家提供充足、持续的资金支持。然而,特朗普政府坚持压缩环境领域财政预算,严重削减环境研发与国际合作投入,2021财年的拟议预算中,涉及气候变化和生物多样性等环境多边合作的内容几乎为零。国际上,美不认真践行相关义务,欠款不缴、力度倒退问题屡屡发生,强硬打压发展中国家获取资金诉求,极力弱化公约和《巴黎协定》下资金支持机制。

  1、大幅削减全球环境基金捐资。全球环境基金(GEF)成立于1991年,是《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《联合国防治荒漠化公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《关于汞的水俣公约》等重要国际环境条约的主要资金机制。美国在全球环境基金历史欠款额度最大,占各国欠款总额1.16亿美元的1.11亿美元(第2增资期GEF-2约1.11亿美元),占比95.7%。同时,美国捐资力度骤然锐减。2018年第7轮增资谈判期间,在大多数发达国家均提高认捐额度背景下,特朗普政府却大幅削减其认捐额度至2.7亿美元,比上一增资期减少50%,直接造成全球环境基金历史上首次出现总捐资大幅减少局面。

  2、拒绝兑现绿色气候基金捐资承诺。绿色气候基金(GCF)成立于2010年,是《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》下重要资金机制。发展中国家普遍期待绿色气候基金为其应对气候变化行动提供资金支持。2014年11月绿色气候基金初始筹资阶段,奥巴马政府曾承诺向其捐资30亿美元,并在任期结束前兑现了10亿美元。特朗普政府上台后,宣布停止捐资,且拒绝兑现奥巴马政府时期的剩余20亿美元捐资承诺。2019年,绿色气候基金开启第一轮增资谈判,在大多数发达国家捐资方均提高认捐额度情况下,特朗普政府仍拒绝向绿色气候基金捐款,为基金增资目标达成制造麻烦。

  3、欠缴多边环境条约会费。美国在缴纳多边环境条约会费方面同样态度消极。据《联合国防治荒漠化公约》秘书处2019年报告显示,美国仍欠缴1999年至2019年会费共计305.8万余欧元。自2018年起,美拖欠《联合国气候变化框架公约》会费高达1354.7万余欧元。

  4、阻碍全球环境科学研究认知进展。根据美国会众议院气候危机特设委员会发布的“解决气候危机:迈向清洁能源经济和健康、韧性、公正美国的国会行动计划”报告,特朗普政府一改美往届政府每年投入1000万美元支持IPCC和《联合国气候变化框架公约》的做法,于2017年未在上述领域做任何资金投入。美此举不仅限制了美国内开展气候变化的科学研究,还严重阻碍了全球气候变化科学认知的进展。

  美上述行为大大削弱了相关机制向发展中国家供资能力,掣肘全球气候环境合作。美欠缴会费、缩减环境科研支持经费也减少了多边环境条约履约所必需的经费资源,妨碍了各公约下环境治理多边进程的发展,迟滞了全球环境科学的认知进程。

  三、缺席多领域多边环境条约

  (一)签署但不批约,拒绝条约约束

  环境问题是人类面临的共同挑战,是“全球公域”问题,“外溢性”最为明显,世界各国是一个休戚与共的命运共同体,相关挑战亟需国际社会在多边主义框架下,通过强化规则建构、履约实施合力应对。美出于一己私利,在多边环境领域选择性“缺席”。美虽签署了《京都议定书》《生物多样性公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等多边环境条约,但迄今均不予批准,长期游离于多边框架之外。上述多边环境条约具有全球性特征,缔约方均超过160个,《生物多样性公约》《京都议定书》的缔约方数量更超过190个。美目前尚未批准《生物多样性公约》,且未加入生物多样性领域三个重要议定书,包括《关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》《卡塔赫纳生物安全议定书》及《关于赔偿责任和补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》。

  美既是全球气候环境治理的重要一方,也是温室气体排放大国、生物技术大国、化学品生产和废物出口大国,本可以也应该为相关领域多边治理作出大的贡献。但美对多个环境条约“签署但不批约”的行为,凸显了其不愿受国际环境条约约束、逃避自身国际责任的单边主义心态,充分暴露了美对国际环保努力的漠视和对多边环境领域的不合作态度。美方的不参与,致使相关条约下的多边治理覆盖面产生了难以忽视的巨大“空洞”,如《京都议定书》管控的温室气体排放因此减少了三分之一,对全球环境完整性、环境多边条约的实施效果带来严峻挑战。

  (二)违背条约宗旨,扰乱履约实施

  根据《维也纳条约法公约》相关规定,如一国已签署条约,即便条约并未对其生效,其亦负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨的行动。然而,美在签署《京都议定书》后仍放任自身碳排放快速增长,与《京都议定书》推动的减排宗旨背道而驰,与议定书要求其减排7%的规定更是南辕北辙。与此同时,美国还频频要求发展中国家加大减排力度,甚至将发展中国家减排义务作为其加入《京都议定书》的先决条件,充分暴露了美在多边领域惯于“宽于待己、严以律人”的双重标准。

  受美国消极放任态度影响,多个发达国家拒绝在《京都议定书》2013年至2020年的第二承诺期下作出新的减排目标承诺,个别发达国家甚至在未完成第一承诺期减排义务的情况下,直接退出议定书。《京都议定书》管制的全球排放覆盖面被迫再次缩小,相关谈判和履约举步维艰。《京都议定书》第二承诺期多哈修正案迟迟未能生效,议定书在美带领的“集体大逃亡”下名存实亡。

  四、妨碍多边环境进程

  美一方面躲避多边环境治理下的国际责任,一方面屡屡阻挠国际环境合作,扮演全球环境治理的“麻烦制造者”角色。

  (一)破坏二十国集团关于气候议题达成共识。气候议题自2009年起被纳入二十国集团领导人峰会宣言。2017年,由于美刻意阻挠,二十国集团汉堡峰会宣言首次未能就气候变化问题相关内容达成一致。最终,宣言被迫在气候相关段落采取“19+1”妥协方式,即除美国以外的其余19个成员国宣布继续承诺履行《巴黎协定》,承诺推进全球气候治理;美国单独宣示其退出《巴黎协定》的单边立场。受美消极立场的持续影响,2018年、2019年二十国集团峰会的领导人宣言继续以“19+1”方式重申美以外各方落实《巴黎协定》、应对气候变化的承诺,严重削弱了二十国集团在气候问题上本应发挥的积极引领作用。

  (二)蓄意打压发展中国家环境项目。在环境资金和项目审批领域,美近年来不仅捐资力度锐减,还不断对发展中国家用资权指手画脚,频频在国际合作中制造矛盾。美方屡屡挑战发展中国家正当合理的用资权利,时常独家阻挠发展中国家用资项目通过。自2013年11月起,美多次以所谓人口贩运、侵犯人权等无端理由,打压发展中国家项目,涉及气候变化、生物多样性等多个领域。近五年来,对涉及中国的多个项目无理表示异议。2018年12月后,美方根据特朗普政府于2018年11月签发的关于相关国家未遵守《人口贩运受害者保护法》的备忘录,对中国所有项目表示反对。同时以相似理由独家反对古巴、布隆迪、苏丹、南苏丹、赤道几内亚、毛里塔尼亚、冈比亚、科摩罗、刚果(布)、刚果(金)、老挝、厄立特里亚、委内瑞拉等多个发展中国家项目。

  (三)阻挡全球塑料垃圾管控进程。随着各国对塑料垃圾污染危害认识的不断深入,加强塑料垃圾进出口管控已逐步成为国际社会共识。然而,自2017年7月中国将废塑料等“洋垃圾”纳入《禁止进口固体废物目录》以来,美作为《巴塞尔公约》签署国,出于解决自身垃圾出口需求,执意逆国际潮流而动、无视中方作为公约缔约方权利,多次攻击、指责中方禁止“洋垃圾”来华扰乱了全球废物回收产业,要求中方撤销禁令。2019年5月,《巴塞尔公约》缔约方会议通过加强管控塑料废物的修正案,确立了全球塑料垃圾污染防治框架。据媒体报道,在会议期间,美作为非缔约方,还不断施加影响,企图阻挠关于加强管控塑料废物修正案的通过,其所作所为再次显示了美方的霸蛮行径。

  生态文明建设关乎人类未来,建设绿色家园是人类共同梦想。保护生态环境、应对气候变化需要世界各国同舟共济、共同努力,任何一国都无法置身事外、独善其身。中国以习近平生态文明思想为指导,主张加快构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,共建清洁美丽的世界和地球生命共同体。作为发展中国家,中国一直尽己所能采取气候行动,已提前和超额完成2020年气候行动目标,为全球应对气候变化环境治理作出重要贡献。2020年9月22日,中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论讲话中宣布,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。美国在全球环境治理问题上开历史的“倒车”,不仅不符合美国人民意愿,也损害了世界人民和子孙后代的共同利益。希望美国能尽快回归遵守国际法、遵循多边主义、凝聚全球力量、鼓励广泛参与、合作应对全球环境危机的正确道路,与世界各国共同创造各尽所能、合作共赢、奉行法治、公平正义、包容互鉴、共同发展的未来。

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